Uma mirada sobre a OMC e o multilateralismo no cenário atual.

Introdução

 

Criada em 1994, e iniciando seu funcionamento em 1º. de janeiro de 1995, a Organização Mundial do Comércio (OMC) completa o tripé de organizações internacionais idealizada na conferência de Bretton Woods, em 1944, visando estruturar a economia internacional no pós-2ª. Guerra Mundial. As três instituições incluiriam o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial (criado como BIRD, Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento) e a imaginada Organização Internacional do Comércio (OIC). Naquele momento, a OIC acabou não sendo criada, pois foi vetada pelo Congresso dos EUA, que temia a perda de autonomia do país. No seu lugar, na Conferência de Havana, em 1947, foi criado o chamado GATT (General Agreement on Trade and Tariffs, Acordo Geral sobre Comércio e Tarifas), que acabou funcionando como um sistema permanente de negociações, longas negociações conhecidas como “rodadas”, até que na última dessas, conhecida como Rodada Uruguai, se concluiu o chamado Acordo de Marrakesh, que criou a OMC.

A preocupação que levou a estruturação desse tripé de organizações tinha relação com a avaliação predominante, especialmente entre os países que “ganhariam” a guerra finalmente, em 1945, de que do ponto de vista econômico, a crise que levou ao agravamento das tensões sociais e políticas e levou à eclosão da guerra na Europa tinha forte relação com o processo que se seguiu especialmente à crise de 1929. A reação dos países à crise, com guerras comerciais (o que incluía desvalorizações de suas moedas nacionais para melhorar sua capacidade competitiva em relação aos outros países, além de políticas protecionistas em relação ao comércio internacional) e cobrança de compensações aos perdedores da 1ª. Guerra Mundial que levaram a hiperinflações e crises econômicas – em especial a Alemanha foi fortemente atingida por essa cobrança. Assim, os formuladores de política econômica dos países que se reuniram em Bretton Woods buscavam de alguma forma regular as relações entre as moedas nacionais (tentando evitar as tais desvalorizações competitivas), tarefa que caberia ao FMI – que tinha que aprovar mudanças cambiais mais amplas, investir na criação de infraestruturas necessárias ao desenvolvimento, tarefa do Banco Mundial, e incentivar o comércio entre os países, tentando evitar medidas protecionistas generalizadas – e essa última tarefa caberia a um regulador do comércio internacional. Entretanto, quando a OMC foi criada, em 1994, ela não só assumiu a função de gerenciar institucionalmente o comércio internacional, como adotou o princípio da liberalização progressiva, isto é, o que fosse sendo liberalizado não poderia retroceder, a menos de enormes custos para os países que quisessem voltar atrás em movimentos de liberalização.

Isso atendia a demanda das corporações transnacionais, assim como a liberalização de vários outros setores, que não tratavam diretamente de comércio. As inovações tecnológicas e gerenciais introduzidas a partir dos anos 1980 permitiam particionar a produção, transportar e montar, e desta forma, se as tarifas aduaneiras fossem rebaixadas, isso permitiria operar desta forma em qualquer parte do mundo, aproveitando-se do ganho de localização de estar situado em uma ou outra área. As partes intensivas em trabalho poderiam ser alocadas onde a mão-de-obra fosse mais barata, as intensivas em energia onde energia fosse mais barata, as de formulação, design, etc., perto das matrizes que decidem, e assim por diante. Vantagens de localização poderiam ser usadas amplamente sem que as tarifas de cruzar fronteiras incidissem sobre o preço final das mercadorias, ou sobre as cadeias de produção. Se constituíam assim as chamadas “cadeias globais de valor”.

De outro lado, os acordos de propriedade intelectual, investimentos e outros dariam garantias às empresas, empacotados no jargão da “segurança jurídica” aos investidores – produtivos e/ou financeiros. Finalmente, a liberalização da área de serviços permitiria às empresas contar com seus prestadores de serviços tradicionais em qualquer parte do mundo, além de usufruir de mais esse mercado, e para o setor financeiro, em muitos lugares, se desmontavam partes do setor público existente (processos de privatização), possibilitando negócios de intermediação dos processos e abertura dos horizontes de investimentos financeiros (“aplicações em carteira”, como bolsa de valores e outros mecanismos, como projetos financeiros, PPPs, e outros). Neste processo, não só as empresas públicas (em especial nas áreas de saneamento, saúde, educação, meio-ambiente e outras) eram desmontadas total ou parcialmente, mas os direitos que elas deveriam garantir viram mercadorias à disposição dos investidores, e o acesso aos direitos passavam a ser dificultados ou inviabilizados pela necessidade de rentabilidade das empresas.

Ao longo do tempo, esse processo foi sendo estruturado não apenas nos acordos de criação da OMC (que cristalizavam na organização também o comércio de serviços, através do acordo conhecido pela sigla em inglês GATS, acordo geral sobre o comércio de serviços, do acordo conhecido como TRIPS, sobre propriedade intelectual, e do acordo sobre medidas relacionadas a investimentos, conhecido pela sigla TRIMs), mas por uma série de acordos bilaterais, regionais, bi-regionais e outros, sobre liberalização comercial, garantias de investimento, propriedade intelectual, e outros.

Depois de duas conferências ministeriais (Cingapura, 1996 e Genebra, 1998), a Ministerial de Doha, Catar, em 2001, marca o início da chamada Agenda Doha de Desenvolvimento, que deveria representar um novo patamar nas conversas da OMC. A chamada “Rodada Doha” de discussões foi lançada visando um forte efeito de marketing para a organização, em um ambiente marcado pelas tensões políticas internacionais a partir da explosão das chamadas “Torres Gêmeas”, em Nova Iorque. A proposta estadunidense, que vingou na reunião sob forte pressão dos EUA, objetivava apontar uma possibilidade de estratégia de desenvolvimento para os países menos desenvolvidos e em desenvolvimento, negociando a abertura de mercados agrícolas e industriais dos países desenvolvidos a estes países. É importante observar que as negociações da OMC desde a sua criação resultaram em acertos a respeito de serviços financeiros (1995 e 1997), e serviços básicos de telecomunicação e produtos de tecnologia da informação (1997). Além disso, a Ministerial de Cingapura, em 1996, montou grupos de trabalho que depois foram incorporados à dinâmica negociadora da OMC em temas como comércio e investimento, comércio e política de concorrência, e compras de governo, todos de interesse dos países mais desenvolvidos. Assim, pela proposta aprovada em Doha, pela primeira vez o centro das discussões da OMC se deslocaria para pontos centrais de interesse para os países menos desenvolvidos e em desenvolvimento. Entretanto, logo na Ministerial seguinte, em Cancún, México, em 2003, os problemas começaram a aparecer. Liderados por Índia e Brasil à época, alguns importantes países em desenvolvimento criaram o que ficou conhecido por G-20 da OMC, um grupo de países em desenvolvimento, que assumia o protagonismo no sentido de viabilizar que a tal Agenda de Desenvolvimento de Doha fosse de fato implementada na OMC, e representasse acesso a mercados em agricultura e produtos industriais de menor conteúdo tecnológico para os países em desenvolvimento.

Assim, com o protagonismo de alguns importantes países em desenvolvimento, que pela primeira vez passavam a ser considerados na discussão como relevantes, e se inseriam nas chamadas “salas menores” de decisão no interior da OMC (onde, em grupos reduzidos de países, as negociações acontecem e as decisões se desenham), o processo foi caminhando dentro de uma dualidade: de fato, politicamente, travado, com tentativas de destravar, e tecnicamente, caminhando para formulações cada vez mais complexas visando definir subsídios e apoios vários dos Estados ao comércio de produtos agrícolas e agrícolas processados, e a defesa destes mercados. De todo modo, apesar de ter chegado perto de conclusão em alguns momentos, como uma reunião informal em Genebra, em 2008, com a participação de vários importantes ministros (a partir de reunião formal do Comitê de Negociações Comerciais) o processo negocial acabou travando.

Por trás do travamento, além das dificuldades concretas em relação ao tema agrícola, que mexe com muitas sensibilidades, em especial nos países desenvolvidos, ao menos dois importantes motivos, que representavam mudanças no cenário original de criação da OMC. Em primeiro lugar, a entrada da China na organização, concretizada em 2001, em simultânea ao lançamento da Rodada Doha. A China tinha estado no processo de criação do GATT, em 1947, quando o acordo tentou contornar a não criação da Organização Internacional do Comércio naquele período. Dois anos depois, entretanto, com a chamada “Revolução Chinesa” se concluindo, a China se afastou do processo, ao qual o país pediu reingresso em 1986 (ainda sob a égide do acordo GATT), e acabou voltando já sob o novo formato resultante da criação da OMC, em 2001. A entrada da China se dá com uma série de vantagens como “país em desenvolvimento” e como país em processo de adesão. Entretanto, a China entra já em ritmo de decolagem como potência econômica e comercial. A partir da entrada da China, esse processo só avançou. A China, além disso, passava a atuar ombro a ombro com os países em desenvolvimento, passando inclusive a participar do G-20 da OMC, reforçando de fato a atuação política desses países no interior daquela organização, e contribuindo para alterar a balança dos interesses políticos e comerciais no interior daquele organismo.

Afora esses elementos interna corporis da OMC, é importante observar o crescimento acelerado da China e sua participação na economia internacional. A China se transforma rapidamente tanto em um voraz consumidor de matérias primas agropecuárias, minerais e energéticas, dando para quase todos os países exportadores desses produtos um gigantesco e crescente mercado, como funciona também como um dinâmico exportador de produtos manufaturados para o conjunto das economias do planeta, e a entrada de uma economia com essas características altera não apenas o cenário comercial desenhado nos anos 1990, quando da criação da OMC, como o dos acordos comerciais outros (bilaterais, bi-regionais e os demais) que foi sendo desenhado desde então. A China não apenas se mostra atuante na área do comércio de bens manufaturados e agrícolas, mas é protagonista no conjunto de áreas cobertas pela OMC, como serviços, investimentos, compras públicas e outros. Assim, tanto internamente na OMC, quanto no funcionamento da economia internacional, a China, com o seu dinamismo nesse novo século altera fundamentalmente as bases sobre as quais se assentava a OMC, com basicamente países capitalistas desenvolvidos liderados por EUA, União Europeia, Canadá e Japão, de um lado, e países em desenvolvimento e menos desenvolvidos, de outro, em geral liderados pela Índia e outros menores de Ásia e África, aos quais o Brasil se juntou com um papel protagônico a partir do início desse século e a constituição do G-20.

O segundo elemento a ser considerado é a crise internacional a partir de 2007/2008, crise iniciada na área financeira, e por isso conhecida inicialmente por “Crise do Subprime” ou “Crise das Hipotecas”, mas que logo avançou para uma crise econômica mais generalizada.

A primeira década do século XXI tinha apresentado mudanças substantivas no padrão de funcionamento do capitalismo que marchou célere por cerca de vinte anos desde meados dos anos 1980, sob hegemonia dos EUA e forte expansão do crédito. A crise da economia internacional iniciou-se a partir de 2007 e eclodiu mais abertamente no segundo semestre de 2008, marcando o cenário internacional com a agudização das turbulências financeiras, especialmente, nas economias do centro nevrálgico do capitalismo como os EUA, a Europa Ocidental e o Japão. Ela representou uma importante virada de página na história do funcionamento da economia mundial.

A crise do mercado imobiliário dos EUA não foi só o estopim de uma crise financeira de grandes proporções, mas também o fim do ciclo expansivo baseado no dinamismo dos mercados financeiros, que parecia estar desenhado no próprio movimento iniciado a partir de fins dos anos 1980 e que durou mais de vinte anos, período de forte hegemonia neoliberal em escala mundial. Assim, boa parte da expansão do consumo nos EUA, pela via da expansão do crédito pelas instituições financeiras, também motivou a expansão em boa parte do mundo, e a liberalização comercial se dava nesse contexto de expansão do consumo. Nesse período, a economia dos EUA funcionou como uma espécie de “consumidor de última instância”, para a qual eram destinados produtos de muitos outros países do mundo resultando, por exemplo, no dinamismo acentuado da economia chinesa, ou, por tabela, na subida do preço das principais commodities agrícolas e minerais.

Independentemente da discussão sobre quem se beneficiava do funcionamento anterior do sistema econômico mundial que ampliou rapidamente as assimetrias econômicas entre os países do mundo e também as distâncias entre os setores da população no interior dos próprios países, é inegável que este levou o mundo a uma crise ambiental, energética, alimentar, humanitária, entre outros aspectos, sem precedentes.

Não parece ser possível voltar a fazer o mundo funcionar de uma maneira que só era possível pela valorização da riqueza financeira de forma tão superlativa que, ao mesmo tempo em que tornava o crédito barato, descolava a riqueza financeira daquilo que o mundo era efetivamente capaz de produzir. Apesar dessa percepção, foi o que se tentou depois do susto inicial entre 2008 e 2010, via forte apoio dos governos e dos diversos bancos centrais dos países capitalistas avançados, expandindo a base monetária, primeiro para salvar o sistema, e em seguida para dar a ele dinâmica, permitindo novamente a sua expansão.

Assim, a crise de 2007/2008 também representou de certa forma o fim de um grande ciclo de funcionamento da economia mundial. Do ponto de vista dos acordos de comércio e da OMC, o principal efeito imediato foi a perda de protagonismo da OMC, e a adoção de políticas protecionistas disfarçadas em muitos dos países membros da organização, contrariando não apenas o discurso desses mesmos países no interior da OMC, como os próprios regulamentos da OMC, que não podia fazer muito contra os seus principais membros.

A Agenda de Doha fica ainda mais difícil de ser implementada nesse quadro, uma vez que os temas da liberalização do comércio de bens agrícolas e manufaturados fica travada pela prática protecionista dos países, ao mesmo tempo em que se busca caminhar em outras agendas que não estavam propriamente nas prioridades definidas em Doha, e que também, de certa forma, orientaram as conversas entre 2001 e 2008, tais como comércio eletrônico, reestruturação industrial e Indústria 4.0, e facilitação de comércio.

O mundo passava a viver em um ambiente estranho, em que a institucionalidade de regulação do comércio mundial que se construíra desde os anos 1990 continuava lá, mas não funcionava, ou só funcionava parcialmente.

Formalmente, houve até uma retomada, com as ministeriais de Bali, Indonésia (2013), onde se fechou um acordo de facilitação de comércio, ou Nairóbi, Quênia (2015), quando se tentou mais uma vez regulamentar a questão dos subsídios agrícolas dos países desenvolvidos.

Mas esse processo era mais formal, tentando sinalizar que a organização ainda estava viva. O travamento das conversas e a verdadeira situação do período fica clara na Ministerial de Buenos Aires, Argentina (2017), quando fica absolutamente explícita a nova posição dos Estados Unidos a respeito do funcionamento do sistema multilateral em todas as áreas, e em particular para os temas de comércio, onde o elemento central até então era o funcionamento da OMC.

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